*的十九大报告中指出，建立更加有效的区域协调发展新机制，同时“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，城市群成为新的经济增长极。国家“十三五”规划纲要提出在全国建设19个高质量发展的城市群。高质量的城市群必然是高能级的城市群，通过新旧动能转换和城市能级的提升，进一步强化核心竞争力，成为具有国际影响力的世界级城市群。
城市能级是城市的综合实力及其对该城市以外地区的辐射影响程度。因此，城市能级是城市竞争力、影响力和辐射力的集中体现。核心竞争力是构成城市强大影响力和辐射力的重要影响因素，同时，拥有较强的影响力和辐射力又是推动一个城市形成区域甚至全球竞争力的必要条件。核心竞争力是一个城市长期可持续的、不可替代的、可带来比较优势的关键能力，要求城市权衡自身的资源优势和功能定位，进而实现差别化发展。影响力侧重于城市在区域中所处的地位、话语权和吸引力。辐射力则强调城市凭借其经济、社会、科技等方面的影响力，引领和带动周边区域快速发展，从而缩小地区间发展水平的差距。
指标体系的建立
我国现有的19个副省级及以上城市，都具备形成城市群的竞争力、影响力和辐射力，是在区域经济发展中起到龙头作用的核心城市。为此，人民论坛测评中心推出《对19个副省级及以上城市的城市能级测评》，从经济能级、创新能级、开放能级和支撑能级四个维度入手，对19个副省级及以上城市的城市能级进行全面测评（表1）。
城市能级综合排名
根据城市能级得分的梯度分布可以将19个副省级及以上城市分为3组：第一组为高分组（得分80分），包括北京、上海、深圳、广州4个城市，即通常所指的我国4个一线城市；第二组为中间组（70分得分80分），有重庆、杭州、武汉、南京、成都、天津、厦门、青岛、宁波、大连、西安11个城市，这些城市多为日益崛起的二线城市；第三组为一般组（得分70分），主要有长春、济南、沈阳、哈尔滨4个城市，由于这4个城市所在的城市圈建设滞后，中心城市辐射带动作用有待加强，因此，在19个城市中能级水平较低。
高分组中，北京城市能级得分最高。与规模和人口不断高速扩张的二线城市相反，北京提升城市能级的方式是通过减量发展。近年来，北京探索出一条通过规模精简、功能减负和空间紧缩的精准“减量”模式，形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展道路，从集聚资源求增长到疏解非首都功能谋发展，北京正在逐步完成城市深刻转型，不断提高城市各项能级。上海作为全国最大的经济中心城市，定位于成为与我国综合国力和国际地位相匹配的卓越全球城市。
中间组中，重庆得分更具优势。重庆作为超大城市之一，自年以来，经济持续保持高速增长，近年来更是连续位居全国前列。当前处在结构调整升级关键期的重庆将高质量发展作为经济发展的新方向，与过去更重视发展速度相比，当前的重庆则更加注重发展的质量效益，建设创新之城、推动绿色发展成为重庆的主旋律。近期重庆还出台了《重庆市城市提升行动计划》，首次为城市整体提升制定行动计划，涉及城市规划、建设、管理、交通、基础设施、生态、人文、公共服务、创新9个方面，全面提升城市经济品质、人文品质、生态品质、生活品质，力争在本世纪中叶全面建成绿色化、人文化、智能化、国际化的现代城市。
一般组中各个城市的核心竞争力、影响力和辐射力都还未达到应有水平。济南城市能级虽然目前暂时落后，城市首位度低，但其发展潜力正逐渐显现，尤其是当莱芜划入济南后，不仅会增加济南的经济实力，提升经济能级，更有助于济南扩大自身在本省的影响力及带动能力，做大做强山东城市群。年，济南确定了“大强美富通”现代化国际大都市目标，坚定不移打造区域性经济中心、金融中心、物流中心、科创中心，集中精力打好新旧动能转换、城市治理、双招双引、营商环境、乡村振兴、生态环保和交通枢纽建设攻坚战，加快把济南这个山东龙头扬起来，当好新时代走在全省前列的排头兵。
经济能级排名
经济能级反映了城市的经济规模、发展质量和增长活力，是决定城市影响力、辐射力和城市能级的首要因素。按照各城市经济能级得分，高于80分的城市排名从高到低依次为上海、北京、深圳、广州，这4个城市也是全国经济体量最大的城市，为经济高质量发展的典范，中间组中重庆、杭州、南京实力较强，是二线城市中经济发展的佼佼者，东北4个副省级城市则与其他城市差距较大。
上海的经济能级最高。作为城市重要的软实力，上海的营商环境正在潜移默化地改变着。世界银行发布的营商环境报告中，中国排名首次进入全球前50位，该项评估中，上海作为权重高达55%的样本城市，做出了应有的贡献。过去的一年被各界称为上海的“营商环境改革年”。按照习近平总书记关于加大营商环境改革力度的指示和中央总体部署，上海对标世界一流标准，围绕营商环境，在各个领域、各个层面系统深入推进改革，从内到外打造服务型*府，秉持“店小二”理念，优化*府管理流程。目前上海已形成2.0版本的营商环境改革计划，针对世界银行相关指标，提出88项改革举措和建议，继续大幅压减办成一件事的时间、费用、材料、环节。
中间组中，杭州一直被视为二线城市里经济发展的“优秀生”。杭州在过去的一年，各项经济指标继续保持“增长中高速、质效中高端”。从经济总量、产业支撑，到企业开办指标、用水用气报装等营商环境指标，再到高校资源、人才总量，杭州与全国其他城市进行对比均排在第一方阵。创新创业之城，是许多人形容杭州的新代称。这背后，是杭州正持续深化创新驱动战略，使新旧产业共生长、创新人才不断积聚，为城市发展培育起内生动力，数字经济已经成为杭州新旧动能转换的“加速器”。杭州提出打造具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心的目标，坚持一手抓数字产业化、一手抓产业数字化，不断积蓄新的动能，让传统产业焕发生机活力，支撑杭州发展行稳致远。
创新能级排名
高能级的城市群是以新旧动能转换作为驱动引擎的城市群，通过提升自主创新、产业创新、人居环境创新和体制机制创新能力，实现新旧动能转换，不断提升城市群发展能级。将各城市的创新能力进行打分，可以显示出创新能级的层次，高分组中北京、深圳在利用创新驱动战略推进城市经济增长方面成绩优异，而4个一线城市中，上海在创新发展上稍显落后；二线城市中杭州、武汉、南京的创新能级最高，一般组中大连得分最高，哈尔滨最低。
深圳在19个城市中科技创新实力较强。深圳在改革开放的40年间，走出了一条从跟随模仿式创新迈向源头创新、引领式创新的跃升之路，成功跻身于全球创新价值链中，成为全球科技创新高地。在深圳，企业是推动深圳科技创新的主力，创新型经济已成为深圳经济发展的主引擎。知识产权是区域创新竞争力的核心要素。实施最严格的知识产权保护，是深圳实现“创新之都”的必由之路。近年来，深圳在全国率先出台加强知识产权保护工作若干规定，成立知识产权法庭，推行行*、民事、刑事“三审合一”，从立法、执法等方面加强知识产权保护，严厉打击侵权假冒行为，强力保护创新成果。
武汉近年来通过实施创新驱动战略大幅提升了自身的核心竞争力。近年来，武汉加快产业转型升级，以信息技术、生命健康、智能制造为立足之基，芯片、基因工程、金融等新技术革命要素正在重新锻造城市灵*。年，武汉地区生产总值达1.34万亿元左右，三大战略新兴产业产值均增长17%以上。武汉作为大学之城，科教资源是其得天独厚的优势，“百万大学生留汉创业就业工程”让大学生能就业、易创业、快落户、好安居，打造“大学生最友好城市”，优化人才结构。同时，武汉实施“百万校友资智回汉工程”，发展“校友经济”；实施“高校科研成果转化对接工程”，发展“院士经济”；实施“海外科创人才来汉发展工程”，发展“海归经济”。
东北地区各城市创新能级偏低的原因之一是其经济依然受到传统制造业主导，高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。要提升创新能级，必须加快转变经济发展方式，在坚持不懈加快传统制造业科技创新发展的同时，还应大力推动高技术含量、高附加值的高技术产业发展，积蓄新发展动能。同时，*府应解放思想，着力于将创新*策落到实处，营造良好的科技创新*策环境，帮助企业解决实际问题，鼓励企业加大研发投入，进一步提高地区科技创新水平。另外，人才是科技创新的根本，是推动科技进步和技术革新的宝贵财富及核心力量，要打造适宜科研人才落户创业的环境，建设一座在医疗、教育、文化、交通、信息化等领域具有全方位竞争优势的品质城市，才是留住人才的根本。
开放能级排名
上海作为我国改革开放的排头兵和先行者，是开放能级中当之无愧的第一名，其次为北京、广州，深圳位于第二梯队。二线城市中，重庆、厦门、天津的开放能级位列三甲，这三个城市均为港口城市，外向型经济发展迅速，是我国对外开放布局中的重要节点；对外开放程度最低的三个城市均为内陆城市，应抓住“一带一路”等国家战略和历史机遇建设内陆开放高地。
广州的对外开放水平位于第一梯队。经过40年的对外开放，广州的对外贸易不断实现跨越发展，利用外资水平和质量不断提升，作为国际旅游目的地的吸引力持续增强，南沙自贸区成新一轮对外开放先行地，国际航空和国际航运枢纽功能日益增强。除了积极推动“走出去”和营造良好的发展环境，广州还着力打造国际合作平台，集聚高端资源要素。广州开发区、空港经济区、自由贸易试验区等，成长为标志性的对外开放发展平台；广州知识城、科学城、生物岛、国际金融城、琶洲互联网创新集聚区等一批新型国际合作平台迅速崛起。目前广州已经成为我国对外开放格局中的重要枢纽城市，这为新时期广州全面开放打下了坚实基础。
厦门大力发展外向型经济促进了新一轮转型发展。改革开放四十年来，厦门市充分发挥经济特区的*策优势和独特的对台区位优势，通过大胆地引进来、走出去，逐步构建完善全方位、多层次的对外开放格局，成为境外资本的重要聚集地、对外贸易的重要口岸、对外交流对内辐射的重要窗口。如今，打造国际一流营商环境已成为厦门转型发展和提升城市综合竞争力的重要抓手。随着经济特区营商环境越来越好，厦门充分发挥比较优势，大力开展投资促进活动，积极承接国际产业转移，已发展成为境外资本的重要聚集地。近年来，随着厦门经济建设的迅速提升，在大力“引进来”的同时，厦门积极实施“走出去”战略，对外投资向利用境外资源、开展跨国经营、开拓新兴市场等良好方向发展，已成为厦门市构筑开放型经济体系、参与全球资源优化配置，促进转型发展的重要动力。
支撑能级排名
支撑能级主要衡量城市的基础设施、公共服务、社会治理、生态环境等对城市及城市群发展的支撑作用。推动城市转型升级，就是要强化城市集聚辐射作用，提升城市的支撑能级。从支撑能级的角度看，北京的服务和支撑能力最强，上海、广州次之，这些一线城市在产业转型发展和城市功能升级方面起步早、发展水平高，因此，其支撑能级在全国处于较高水平；二线城市中，重庆、杭州、成都的支撑能级高于其他城市。另外，长春的支撑能级在东北地区最高，哈尔滨得分则明显低于其他城市。
北京的支撑能级得分最高。作为我国首都的北京，在基础设施、公共服务能力和社会治理能力方面无疑领先全国。北京是全国最早推出城市管理网格化模式的城市之一，经过10余年的标准化建设，北京网格化服务管理能力持续提升，将社会治理重心向基层下移，构建简约高效的基层管理体制，被称为“街乡吹哨、部门报到”，在解决基层治理难题、切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步实效。生态环境一直是制约北京发展的短板。近年来，北京市对生态文明建设和生态环境治理的重视程度不断加深，通过“精治、共治、法治”，发动基层干部和社会公众的力量参与，生态文明建设特别是大气污染防治取得了成效。年，北京将进一步加大生态环境治理力度，在大气治理保持一定水平基础上，加大水、土治理力度，按照三年行动计划，提升生态文明整体水平。
成都的支撑能级在第二梯队中得分较高。年4月发布实施的《成渝城市群发展规划》中明确提出了成都要“以建设国家中心城市为目标”。当前，成都更加注重协调发展，引导城市人口、生产力、基础设施和公共服务等合理布局。成都还聚焦高标准治理，加快提升超大城市治理能力，深入推进铁腕治霾、重拳治水、科学治堵、全域增绿“三治一增”，构建“轨道+公交+慢行”三网融合的绿色交通体系，大力推动通风廊道和远眺系统建设。成都始终坚持共享发展的理念，构建国际标准、覆盖城乡、便捷共享的公共服务体系，努力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。此外，在提升城市能级的过程中，成都更加注重绿色发展，坚持以水定人、以底定城、以能定业、以气定形，坚守人口总量上限、生态控制线和城市开发边界“三条红线”。
本文节选自：《国家治理周刊》年02乙《对19个副省级及以上城市的城市能级测评》
执笔：焦欢
视觉：王洋
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